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    公民個人信息保護檢察初探
    時間:2022-02-11  作者:  新聞來源:  【字號: | |

    公民個人信息保護檢察初探

    劉雷 王桂欣*

     

    當今世界,數字經濟蓬勃發展,信息技術革命日新月異,網絡數據的大規模收集、處理、應用在給人們帶來便利的同時,數據安全風險日益凸顯,個人信息泄露事件時有發生,保護公民個人信息安全,成為世界各國需要共同面對的重要課題。

    由于智能終端的數據與移動支付、用戶隱私等重要信息密切相連,其潛在的巨大經濟利益也將吸引眾多黑客開發惡意程序,這為個人信息的保護帶來了極大的挑戰。此外,國人的購物偏好由淘寶、京東和亞馬遜等購物網站監控;微博、微信等社交軟件記錄著我們的社交關系網,這些個人信息的收集、處理和使用者,卻不是信息的產生者。換而言之,個人信息的產生者卻不是信息的控制主體,個人信息的產生者無從知曉其個人信息究竟在何處被誰處理,亦無從知曉這些個人信息究竟會流向何處。這種情況下極易導致信息失控。

    2017年5月8日,最高檢會同最高法頒布了《關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》,作為對個人信息安全刑事立法的重要補充,為追究和懲治侵犯個人信息犯罪提供了有力法律武器。

    一、個人信息的概念

    概念界定是任何法律研究的起點,具有“特定價值之承認、共識、儲藏,減輕后來者為實現該特定價值所必須之思維以及說服的工作負擔”之功能。因此,準確把握個人信息的概念,厘清個人信息的內涵和外延,正確認識其法律保護背后的價值沖突,意義重大。

    (一)個人信息與相關概念的區分

    不同國家對個人信息的用語并不相同,歐盟一直使用的是“個人數據”一詞,而我國一直使用的是“信息”。英語語境中,數據為“data”,個人數據是指對個體狀態的客觀記錄,是未經過處理的個人原始記錄,它不能脫離電子信息系統這個載體而獨立存在;而信息為“information”,個人信息是指個人數據經過加工處理后,從而形成的具有一定使用價值的內容,并且它可以脫離電子信息這個載體而獨立存在,其可以是電子狀態,也可以是紙質狀態。大數據時代進行個人信息保護,法律更應該關心的是具有使用價值的個人信息,而不是所有的個人數據。我國2017年6月施行的《網絡安全法》在界定個人信息的同時,也指出了個人信息與個人數據的不同。

    美國將個人信息稱為個人隱私,我國也長期將個人信息和個人隱私混同規定。直到2017年《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)將個人信息定義為以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人身份或者反映特定自然人活動情況的各種信息,包括姓名、身份證件號碼、通信通訊聯系方式、住址、賬號密碼、財產狀況、行蹤軌跡等。這一規定明顯拉開了個人信息與個人隱私的距離,今年頒布的民法典人格篇中對個人信息的規定則指出了個人信息包括個人隱私,隱私信息并非公民個人信息的平行概念而是公民個人信息的下位概念。

    (二)個人信息的特征

    1.可識別性。個人信息的可識別性是指基于個人信息的具體內容,可以有效地定位到信息中所描繪的自然人(即信息主體)之可能性。可識別性既可以是直接識別,也可以是間接識別。所謂直接識別是指利用某項信息即可識別出信息主體的身份,比如身份證號,而間接識別是指某項信息通過與其他信息進行對比即可識別信息主體身份,比如電子郵箱注冊賬號+密碼。

    2.關聯性。公民個人信息的關聯性是指個人信息與信息主體之間的聯系,通過某種相關性能夠鎖定特定的自然人。比如通過手機號碼結合一定的個人活動信息,就比較容易鎖定到特定人。

    (三)公民個人信息權的權利屬性

    大數據時代下,隨著信息技術的快速發展,非法獲取個人信息越來越容易,個人信息的快速傳播性大大增加了個人信息安全受威脅的可能性,在這種情況下,準確界定公民個人信息的權利屬性,明確刑法中個人信息的保護范圍尤為重要。

    1.個人信息權的人身權利屬性。個人信息體現著特定自然人的人格利益。即信息主體的自然人屬性決定了個人信息主體的唯一性,使得個人信息能夠發揮出主體識別的功能。民法典將個人信息保護置于人格權篇,也是自然人享有基于人身自由和人格尊嚴產生的其他人格權益的體現。

    2.個人信息權的財產權利屬性。信息技術的發展使得個人信息具有商業化的特征。個人信息可以被人占有、交易,可被排他使用,可被消費、修改、銷毀等,甚至能被繼承、贈與、遺贈,個人信息具備了許多現代財產的法律屬性和價值特征。

    3.個人信息權的超個人法益屬性。當今世界,“個人信息已經成為現代商業和政府運行的基礎動力”。對社會而言,信息失控會導致包括犯罪事件陡增在內的大量社會問題,可能會引發公共危機,危害社會的穩定和發展;對國家而言,信息失控則意味著國家安全的危機和信息主權的喪失。個人信息安全是國家信息安全的重要組成部分,國家信息安全關乎國家的各個方面。因此,公民個人信息權保護不僅僅是對個人的人格權、財產權的保護,更是涉及到國家對社會安全、集體利益、網絡運行環境保護的整體管理。

    二、個人信息保護存在的問題

    伴隨著信息技術的迅猛發展,侵犯個人信息的行為方式不斷翻新,波及范圍越來越大,犯罪后果日趨嚴重,個人信息保護面臨前所未有的困境。

    (一)法律體系不完備,法律適用難

    1.缺乏統一的個人信息保護法。我國沒有專門的個人信息保護法,新頒布的民法典雖然有涉及個人信息保護的條文規定,但針對侵害個人信息的民事責任只有兩條免責事由的規定,缺乏侵害個人信息民事責任的歸責原則、構成要件、侵權責任等具體規定。其他保護公民個人信息的行政法規和部門規章之間缺乏內在聯系甚至存在規范沖突,極大影響了公民個人信息的保護效果。

    2.公民個人信息保護的行政法規與刑法銜接不暢。首先,刑法中的侵犯個人信息罪是以“違反國家規定”為前提的,但由于沒有專門的個人信息保護法,現有的行政法規零散且缺乏聯系性,要明確犯罪嫌疑人違法了哪一個“國家規定”,易造成混亂或沖突。其次《網絡安全法》對侵犯個人信息違法行為,最高可處違法所得的10倍或者100萬罰款,而按照刑法第253條之一的規定罰金數額是違法所得1倍以上5倍以下,在實踐中容易產生同一行為刑罰輕于行政處罰的不合理情形,造成刑罰與行政處罰的失調。

    3.刑事法律適用存在疑難問題。侵犯個人信息罪的行為方式包括出售、非法提供、竊取和以其他非法方法獲取,對于在履職過程中合法獲取的公民個人信息,沒有出售或者非法提供,比如非法公開或傳播、惡意刪減、變更或者篡改信息的行為沒有進行規制。同時對于已經公開的個人信息是否屬于侵犯個人信息罪的犯罪對象,違法所得與獲利是否需要扣除成本等問題都沒有進一步的解釋。

    (二)電子數據信息的收集、取證難度大

    1.偵查取證難。電子數據的易失性、無形性、脆弱性、精確性等顯著特點,決定了其與物證、書證等傳統證據存在著諸多差異之處。一是證據體系龐雜。侵犯公民個人信息的行為主體涉案范圍廣,涉案人員關聯性弱,侵犯的公民信息數量龐大,信息流入領域范圍廣。二是侵害公民個人信息的手段犯罪具有高科技、虛擬化的特點,反偵查方法不斷迭代更新。犯罪嫌疑人為逃避打擊,通常會定期清理聊天記錄、銷毀存儲介質或采用動態網址、加密技術、不斷變換域名等手段躲避偵查。三是取證切入點難以把握。侵害公民個人信息犯罪通常與網絡金融犯罪、電信網絡詐騙犯罪等發生競合,造成取證的切入點難以把握。四是取證時間長。電子信息數據的取證工作通常需要與網絡服務提供者進行長時間的溝通協商,影響辦案效率。

    2.審查認定難。一是個人信息的獲取和分析能力不足。在侵犯公民個人信息的案件辦理中,通常需要對大量的電子數據進行審查,有時還要對大量的被害人、上下游關聯人進行查證,尤其對批量信息真實性的辨別,會耗費大量辦案精力。此外,專業化辦案人才缺乏,一些檢察官在大數據、電子證據、計算機網絡等方面的專業知識不足,增加了辦案難度。二是取證不規范、認定標準不一。針對侵犯公民個人信息犯罪的電子數據的提取、認定以及個人信息的分類、計算、查重等問題沒有統一標準,導致認定難。

    (三)檢察機關法律監督職能發揮不充分

    1.檢察機關綜合運用法律監督手段不充分。一是保護手段有限,保護力度不足。實踐中檢察機關多運用刑事手段保護,民事行政檢察和公益訴訟檢察保護手段運用少,沒有綜合運用檢察建議、糾正違法、典型宣傳等手段,從源頭上懲治犯罪。二是事后打擊為主,事前保護不足。目前,檢察機關對于個人信息的保護主要體現在事后對違法犯罪行為的打擊和法律監督方面,線索發現主要依賴于公民個人控告或者公安機關等相關機關的移送,對侵犯公民個人信息涉及的黑灰產業鏈,尤其對上下游犯罪,沒能及時提前介入,引導公安機關加強偵查。

    2.檢察機關專業化程度有待提高。目前檢察機關高端復合型的檢察人才缺乏,檢察人員大數據運用能力不足,善于從關聯數據信息中發現問題、判斷趨勢、策劃解決辦案的水平不夠,科技力量在履行檢察保護職能中尚未得到充分發揮等,制約了檢察機關法律監督作用的發揮。

    3.檢察機關跨境跨區域合作有待加強。近年來,借助發達的現代通訊網絡和便捷的支付結算手段,網絡犯罪在空間上大范圍、大跨度作案已呈常態化,呈現出類型多樣、區域轉移和組織化特征突出等特點?缇承畔⒕W絡詐騙等犯罪頻發,犯罪分子更多在境外對我國公民開展犯罪活動,不但侵害我國公民合法權益,還可能威脅到國家安全和地區穩定。

    但是,跨境互聯網犯罪的治理極其困難,網絡犯罪的無界限性和執法司法的有界限性之間的客觀矛盾,是造成當下跨境網絡犯罪治理困難的重要原因之一。同時各國之間的法律政策和司法制度的差異,有時會被不法分子利用。犯罪成本低廉而跨境抓捕成本巨大,執法、司法程序上不同國家之間的證據標準不一,刑罰輕重差異較大等現實問題,在實踐中也會一定程度影響跨境互聯網犯罪的治理效果。

    、公民個人信息保護的路徑與對策

    (一)完善公民個人信息法律保護體系

    1.加快出臺個人信息保護法。制定國家專門統一的個人信息保護法是我國未來發展的必然選擇。2020年5月25日第十三屆全國人大三次會議將制定個人信息保護法列入主要工作安排,個人信息保護法的出臺指日可待。個人信息法應當統一規定個人信息的內涵外延、權利屬性、個人信息保護的基本原則、權利和義務、處理個人信息應當遵循的規則和法律責任等,為加強個人信息權利保護,促進信息產業健康發展提供有效的法律保障。同時應當盡快全面梳理個人信息保護法律法規,對涉及個人信息的法律法規進行排查,及時清理現行法律法規和規范性文件中有關公民個人信息保護不協調甚至互相矛盾的內容,保障法律的統一實施。

       2.完善公民個人信息保護刑事立法。首先,目前刑法對于非法利用他人個人信息從事違法活動構成相關犯罪的行為規定了非法利用信息網絡罪和幫助信息網絡犯罪活動罪,但是對于非法利用他人信息尚未構成犯罪但造成嚴重后果的行為卻無法追究刑事責任。其次,針對非法公開他人個人信息,導致他人信息被廣泛傳播引發嚴重后果的行為,比如人肉搜索,也未納入刑法的保護范圍。因此,建議增設“非法利用個人信息罪”,并將非法公開他人個人信息的行為納入到侵犯公民個人信息罪的打擊范圍。

    3.完善司法解釋,加強司法實踐。針對司法實踐中遇到的一系列法律適用難的問題,各級檢察機關也針對此類犯罪涉及面廣、電子證據多、偵查難度大等特點,建立提前介入偵查機制,就偵查方向、證據規格、法律適用等提出專業性、針對性較強的意見,引導公安機關依法全面客觀收集和固定證據,同時應當盡快完善相關司法解釋,更全面系統地保障我國公民個人信息安全及合法權益。

    (二)協調發展“四大檢察”職能,全面保護公民個人信息安全

    1.做優刑事檢察,加大侵害公民個人信息安全犯罪的打擊力度。一是建立跨區域協調辦案機制;诰W絡的迅速傳播性,侵犯公民個人信息的犯罪打破了傳統犯罪的地域界限,網絡虛擬空間中的刑事管轄權的合理確定,應當是以傳統的刑事管轄權為基礎、基于謙抑原則的略有擴張。因此,應當建立侵害公民個人信息等犯罪的跨區域協調辦案機制,及時研究解決管轄問題,推動實現偵、訴、審管轄的一致性和一體化,確保刑事訴訟順利進行。二是全面貫徹證據裁判規則。對于網絡犯罪的控制,最大的問題就在于犯罪證據收集的困難性,而且隨著計算標準和數據格式的成倍增加,獲取并處理這樣的電子數據變得非常困難,證明力更加薄弱。檢察機關應當牢固樹立證據裁判理念,加大證據審查力度,積極采取提前介入機制,加強對偵查取證活動的引導,發揮起訴前對取證工作的主導作用。三是加強智慧檢務建設,依托大數據平臺,提升取證能力和辦案水平,將大數據技術、人工智能和檢察辦案工作緊密結合,為電子取證提供技術支撐。

    2.做強民事檢察,為個人信息保障提供更為準確等法律依據!睹穹ǖ洹访鞔_了個人信息的處理包括個人信息的收集、存儲、使用、加工、傳輸、提供、公開等,并明確了處理自然人個人信息應遵循的基本原則,即合法原則、正當原則和必要原則。同時還明確了信息處理者的主要義務,包括:一是“不得泄露、篡改其收集、存儲的個人信息”的義務。二是“不得向他人非法提供其個人信息”的義務。除非經過信息權利人同意,否則,不得向他人提供個人信息。三是確保其收集、存儲的個人信息安全的義務。四是個人信息泄露、篡改、丟失后的報告義務。可以說,《民法典》等頒布為民事檢察在個人信息案件處理方面提供個更加完善準確的實體法依據。

    3.做實行政檢察,對個人信息保護領域進行全方位司法保護。檢察機關發現個人信息保護領域確有錯誤的行政判決或裁定,應當依法提出抗訴或檢察建議。同時,建立與相關職能部門的有效聯系機制,及時發現侵犯個人信息行為的相關線索,加強侵犯個人信息犯罪的源頭治理、系統治理、綜合治理。例如,加強與網絡服務商的協作,督促電信網絡等數據掌握者積極履行責任,配合司法機關調查取證。

    4.做好公益訴訟檢察,維護公民個人信息的合法權益。侵害公民個人信息的受害主體眾多,且由于信息技術的復雜性使得公眾對維護個人信息安全時出現維權難的情況。國外大多數國家主要負責檢察的機關,都可以作為適合原告而提起公益訴訟,這是因為維護國家和社會公共利益是其根本宗旨之一。檢察機關作為社會公共利益的維護者,應當發揮好公益訴訟檢察職能,充分維護公民的個人信息安全。一是通過支持起訴、督促起訴、提起訴訟和刑事附帶民事或行政公益訴訟的方式參與公益訴訟。二是構建多方銜接機制,充分挖掘公益訴訟線索。實踐中,公益訴訟檢察部門可以主動對接其他檢察業務部門,充分挖掘可能涉及侵害公民個人信息的公益訴訟線索。同時,充分利用“兩法銜接”機制,積極開展走訪調研,與市場監督管理部門、網絡監管部門等對公民個人信息負有監管義務的部門建立信息共享機制,從多渠道發現侵害公民個人信息的線索。

    (三)完善其他配套制度,提升公民個人信息保護意識

    1.建立完善侵害公民個人信息保護典型案例發布機制!耙粋案例勝過一打文件!2017年5月,最高檢發布六起侵犯公民個人信息犯罪典型案例,這批典型案例是為了配合《解釋》的出臺,深入理解和準確把握《解釋》的基本精神和主要內容,確保刑法的正確實施,6個案例從不同角度反映檢察機關依法履行審查批捕、審查起訴、立案監督等檢察職能,嚴把案件事實關、證據關和法律適用關,準確指控犯罪,有力懲治侵犯公民個人信息的犯罪,并取得良好的法律效果和社會效果。今后各級檢察機關應當建立完善對侵害公民個人信息保護典型案例發布機制,及時總結典型案例對典型意義,對辦理此類案件,正確適用法律和司法解釋,規范統一司法,提供更好的參考價值。

    2.落實普法責任制。落實“誰執法誰普法”普法責任制的要求,檢察機關作為執法機關,要把個人信息保護普法工作作為一項推進法治建設的基礎性工作來抓,納入本部門工作總體布局,做到與其他業務工作同部署、同落實。在日常司法辦案中加大釋法說理力度,探索運用公開送達法律文書、舉辦法治宣講課、參加典型案件庭審觀摩等方式,講解法律知識和維權途徑。充分利用傳統媒體和新媒體,加強對個人信息保護政策法律的解讀,增強公民保護個人信息的意識。

    筆者認為,包括中央網信辦、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、工業部、國家市場監督管理總局等國家各職能部門,應持續保持對侵犯公民個人信息犯罪的高壓嚴打態勢,從源頭上治理公民個人信息被泄露、隱私被侵犯的安全隱患,促進、提高行政機關、企事業單位對公民個人信息和數據安全的保護能力,形成源頭治理、綜合治理、系統治理的工作格局,建立打擊危害公民個人信息和數據安全違法犯罪長效機制。各級檢察機關也應立足本崗,積極探索個人信息保護領域的民事、行政、公益訴訟檢察工作,促進對公民個人信息全方位司法保護。

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